Rilievi e raccomandazioni, anno 2008

Per una rilevazione dei dati sull’uso di strumenti di controllo dei concepimenti

Raccomandazione n.1/2008
Determinata nella seduta del 12 maggio 2008
Destinatari: Sistan

La Commissione per la Garanzia dell’Informazione Statistica (CoGIS), nell’ambito del monitoraggio sulla completezza e sull’imparzialità delle statistiche demografiche ha avuto modo di rilevare la scarsa attenzione da parte delle fonti ufficiali nazionali rispetto alla produzione di statistiche in materia di contraccezione.
Infatti, risale ormai al lontano 1996 l’ultima rilevazione sull’uso di metodi contraccettivi in Italia rappresentativa a livello nazionale, e sostenuta anche dall’Istat, in occasione della II Indagine Nazionale sulla Fecondità (INF/2).
Le informazioni successive a tale occasione di indagine sono ad oggi il frutto o dell’iniziativa di specifici gruppi di ricerca universitari (anche in collaborazione con consultori o altre istituzioni del sistema socio-sanitario) che hanno tuttavia potuto investigare in modo solo frammentario realtà specifiche, oppure della raccolta di dati da parte dei consultori stessi o, infine, della stima a partire dalla vendita di farmaci.
In sintesi, forse a causa dello scarso interesse che per certi versi la contraccezione riveste in una società dove la fecondità ha raggiunto livelli fra i più bassi del mondo, da 12 anni non si dispone di informazioni ufficiali complete e attendibili sul comportamento contraccettivo delle coppie italiane; quest’ultimo costituisce invece la più importante variabile intermedia della bassa fecondità, sulle cui cause e conseguenze ancora ci si interroga.
Peraltro, la Commissione ritiene che recentemente il problema abbia assunto una nuova rilevanza in funzione dell’ampio dibattito che si è riaperto in merito all’applicazione della Legge 194, in particolare  in materia di interruzione volontaria della gravidanza.
L’abortività indotta, dopo un rapido declino, sembra infatti essersi assestata su livelli ancora sostenuti, pari – secondo le statistiche ufficiali – a circa 1/5 delle nascite complessive; inoltre, in gruppi particolari, quali le donne immigrate e le giovanissime, sembra subire un aumento, denunciando una necessità di contraccezione non soddisfatta, e quindi di interventi volti alla diffusione della conoscenza dei metodi di prevenzione di nascite non desiderate. Le relative informazioni statistiche sui modelli contraccettivi potrebbero quindi rivestire grande importanza per l’attività legislativa e per la determinazione delle politiche sociali.
Sembra pertanto opportuno alla CoGIS sollecitare gli organi della statistica ufficiale in merito alla raccolta di dati sulla conoscenza e l’uso dei metodi anticoncezionali prevalenti. Questo potrebbe essere fatto, ad esempio, inserendo quesiti all’interno del questionario relativo all’indagine campionaria sulle nascite, attualmente in fase di definizione in vista della prossima edizione prevista nel 2009. L’indagine si rivolge alle donne che hanno almeno un figlio; si tratta quindi di una popolazione selezionata non rappresentativa del complesso delle donne, sebbene di grande interesse per lo studio degli effetti della programmazione delle nascite sulle modalità temporali scelte dalle donne per avere figli. Per acquisire dati sull’uso di strumenti di controllo dei concepimenti rappresentativi della popolazione femminile nel complesso, si potrebbe considerare di integrare il questionario dell’indagine Famiglie e Soggetti Sociali, inserita nelle Indagini Multiscopo.
Roma, 21 maggio 2008
Il Presidente
Prof. Achille Chiappetti

Completamento del sistema a rete del Sistan

Raccomandazione n. 2 /2008
Destinatari: Sistan e Istat

La Commissione per la Garanzia dell’Informazione Statistica (CoGIS), nell’ambito del monitoraggio sulla completezza e sull’imparzialità delle statistiche ufficiali nonché nella formulazione del proprio parere sul Programma statistico nazionale ha avuto modo di rilevare come l’azione di coordinamento, che è essenziale per il funzionamento del sistema a rete del Sistan, richieda un’attenzione maggiore e iniziative puntuali.
Questa considerazione è dovuta anche ai risultati dell’indagine svolta dalla Commissione sullo stato della statistica regionale, che ha condotto a una raccomandazione in corso di adozione da parte della CoGIS stessa.

Senza volere qui anticipare i risultati di una ulteriore verifica sull’effettivo esercizio dei poteri che il D.lgs. n.322 del 1989 assegna all’Istat e al Comstat per garantire l’uniformità, la razionalità, la imparzialità e, quindi, la completezza della statistica ufficiale, verifica resa difficoltosa dalla, fino ad ora, mancata messa a disposizione da parte dell’Istat dei documenti richiesti dal gruppo d’indagine appositamente costituito a tal fine, la CoGIS ritiene di dovere evidenziare alcune difficoltà organizzative che sembrano penalizzare tale fondamentale attività di coordinamento.

Appare necessario che in questa particolare fase di riorganizzazione dell’Istat nella quale, in attuazione della Legge finanziaria 2008 e dell’art. 74 della Legge 6 agosto 2008, l’Istituto di statistica deve procedere ad una forte riduzione del numero delle direzioni centrali e dei servizi esistenti, sia comunque tenuta presente -nell’ambito delle strategie generali di sviluppo dell’ente- l’esigenza di rafforzare l’importante funzione di direzione e di coordinamento degli enti ed uffici del Sistan ad esso attribuita. Allo stato attuale infatti le difficoltà che ancora incontra la statistica ufficiale italiana a diventare un vero sistema a rete richiedono che l’azione dell’Istat sia più efficacemente finalizzata ad assicurare una organizzazione maggiormente coesa e coordinata dei numerosi uffici del Sistan.

D’altronde questa esigenza o, meglio, questa vera e propria necessità è confermata nell’art. 7 del vigente regolamento di organizzazione dell’Istat approvato con DPCM 1 agosto 2000 e successive  modificazioni. Questo, infatti, giustappone, nel IV comma, i dipartimenti che “curano la produzione statistica” a quelli che provvedono  alle molteplici funzioni assegnate all’Istat e al Comstat per il funzionamento organico del Sistan.

Senonché, nell’odierno organigramma dell’Istituto è dato rinvenire da un canto l’Ufficio della segreteria centrale del Sistema statistico nazionale, collocato tra i c.d. Uffici di diretta collaborazione, ora eliminati e trasformati in attuazione alla normativa sopra citata che ha imposto la cessazione degli uffici cosi denominati. D’altro canto, è operante, nell’ambito del Dipartimento per la produzione statistica e il coordinamento tecnico scientifico, la Direzione centrale coordinamento degli Uffici Regionali, del tutto separata dal precedente Ufficio della segreteria del Sistan. Altre funzioni di coordinamento sono distribuite ratione materiae ad altre direzioni centrali del Dipartimento per la produzione statistica.

La CoGIS ritiene pertanto opportuno suggerire all’Istituto Nazionale di Statistica di cogliere l’occasione della necessaria ristrutturazione dei propri uffici dirigenziali al fine di prevedere un’unica struttura di adeguato livello funzionale con il compito di gestire unitariamente e con autorevolezza la conduzione e lo sviluppo armonico del Sistan. Tale ufficio che l’Istat, data la sua totale autonomia organizzativa, potrà organizzare nei modi più opportuni anche in termini di adeguatezza del livello funzionale, costituisce un presupposto essenziale per garantire la imparzialità e la completezza nonché la conformità alle regole sulla riservatezza della produzione statistica dell’intero Sistema statistico nazionale.

La CoGIS dà inoltre mandato al Presidente, nella sua qualità di componente del Consiglio dell’Istat, di portare a conoscenza  dell’intero organo collegiale il contenuto della presente raccomandazione. 

Roma, 29 ottobre 2008
Il Presidente
Prof. Achille Chiappetti

L'attività statistica delle Regioni

Raccomandazione n. 3/2008
Determinata nella seduta del 16 dicembre 2008
Destinatari: Istat e Sistan

La Commissione per la Garanzia dell’Informazione Statistica (CoGIS), nell’esercizio dell’attività di verifica e controllo sull’attività statistica svolta dalle Regioni  nell’ambito del Sistan ha rilevato punti di criticità nei rapporti tra gli enti del Sistan, in particolare tra Istat e Regioni, e tra Regioni ed enti territoriali minori, che possono influire sulla qualità della produzione statistica e denotano la mancata attuazione  del Dlgs n. 322 del 1989. Essa ha altresì rilevato carenze nella formazione del sistema e nella sua attività produttiva.
Riguardo al primo aspetto, l’assetto della statistica ufficiale è ancora verticistico  e perciò incoerente con le logiche di rete  mirate a coordinare e a coinvolgere le diverse istituzioni rappresentative e gli uffici di statistica in esse operanti nella progettazione e nella realizzazione di adeguate statistiche nazionali e locali, come è del resto confermato dall’inadeguatezza del PSN sotto questo profilo. Gli uffici del Sistema sono ancora componenti separate, scarsamente intercomunicanti e disomogenee e non, invece,  snodi funzionali di un impianto unitario, immune dalle forti diversificazioni tra le diverse aree del Paese che ancora oggi sussistono. Ne deriva anche che in molti enti minori la percezione dell’attività statistica è ancora modesta.
Né sono state corrette le grandi diversità tra i livelli di organizzazione e di sviluppo dell’attività statistica delle Regioni, determinando, in considerazione delle maggiori responsabilità che graveranno su di esse, preoccupazioni riguardo alla loro capacità di produrre indicatori confrontabili delle attività e delle performance. In particolare  gli uffici di statistica regionali forniscono un’attività statistica di livello molto differenziato e hanno, dal punto di vista istituzionale, collocazioni molto disparate che non sempre garantiscono  l’autonomia e l’indipendenza funzionale. In non pochi casi essi non hanno specificamente funzione statistica e svolgono un ruolo marginale  rispetto al complesso dell’attività statistica svolta nell’ambito regionale e, essendo isolati, non riescono a svolgere il coordinamento e il controllo occorrenti per assicurare uniformità e qualità delle metodologie e dei dati.  Molti di essi non hanno neppure adeguati collegamenti con gli enti territoriali di appartenenza. Inoltre, dalla disparità di strutture, di risorse e di qualificazione del personale consegue la grande difformità nella progettazione dell’attività statistica: i piani statistici regionali in alcuni casi mancano, sono parziali o sono mere raccolte dell’attività statistica svolta dai vari uffici regionali.

La CoGIS ritiene opportuno sollecitare l’Istat (e in particolare l’organo collegiale Comstat) ad intervenire su tale situazione e suggerisce, oltre ai già sollecitati interventi sull’impianto del Sistan, di rafforzare i suoi interventi per l’armonizzazione della funzione statistica delle regioni e di adeguare nei loro confronti le modalità di comunicazione e di coinvolgimento. Nel contempo richiama l’attenzione sulla opportunità di razionalizzare la rete del Sistan che è  evidentemente ridondante in quanto costituita da moltissimi nodi (quasi 9.000) con un rilievo molto diverso e che , data la diversa e scarsa sensibilità statistica del Paese, in molti casi esistono solo sulla carta.

In attesa, spetta all’Istat, ai sensi degli artt. 14, 15 e 17 del Dlgs. n. 322, sviluppare iniziative che favoriscano una capacità autonoma degli enti locali in campo statistico. Tre potrebbero essere le direzioni su cui operare: 1) impostare il disegno di campionamento (come del resto l’Istat ha già cominciato a fare per alcune indagini) di tutte le grandi indagini nazionali in modo da consentire la stima delle variabili di interesse per i singoli domini di studio ; 2) sviluppare la capacità di progettare e realizzare indagini e di sfruttare le potenzialità informative esistenti; 3) definire protocolli e metodologie adeguate per consentire uno sfruttamento ampio delle fonti amministrative, le uniche capaci di assicurare a livello locale un flusso continuativo, e a basso costo, di informazioni confrontabili nel tempo e nello spazio.

Roma, 18 dicembre 2008
Il Presidente
Prof. Achille Chiappetti